L’ordinamento vaticano e il principio prima sedes a nemine iudicatur

Una analisi dell’ordinamento vaticano e un’importante valutazione sul perchè il principio contenuto nel Can. 1404 CJC non può trovare applicazione nell’ordinamento statale.

Il Sommo Pontefice, Sovrano dello Stato della Città del Vaticano, ha la pienezza dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario, recita l’articolo I della Legge Fondamentale dello Stato della Città del Vaticano, voluta da Giovanni Paolo II. 

A differenza della legge fondamentale emanata all’alba del nuovo stato nel 1929, la nuova Legge fondamentale del 26 novembre 2000 ha operato una trasformazione considerevole: pur lasciando immutato il principio della pienezza dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario in capo al Sommo Pontefice, quale sovrano dello Stato della Città del Vaticano, ha modificato le modalità di esercizio di questi poteri. Il Sommo Pontefice Giovanni Paolo II ha stabilito che il potere legislativo venga esercitato in forma ordinaria vicaria dalla Pontificia Commissione per lo Stato della Città del Vaticano. Vi possono poi essere delle eccezioni, difatti la legge chiosa “salvi i casi che il Sommo Pontefice intende riservare a Se stesso o ad altre istanze” (art. 3). Una modifica sostanziale, con la quale il Pontefice non si è affatto spogliato dei suoi poteri sovrani, ma ha ritenuto alleggerirsi delle incombenze del governo temporale sostituendo il principio della delega e della concessione con quello della riserva. 

Simili modo, il potere esecutivo è esercitato in forma ordinaria vicaria dal Presidente della Commissione cardinalizia, coadiuvato dal Segretario Generale e dal Vice-Segretario Generale (art. 5). Forme di vigilanza e di controllo da parte del sovrano sono previste dagli articoli 6 e 12 rispettivamente per le materie di maggiore importanza, nelle quali si richiede di procedere di concerto con la Segreteria di Stato, e prevedendo che i bilanci preventivo e consuntivo dello Stato siano “sottoposti al Sommo Pontefice per il tramite della Segreteria di Stato”. Infine, anche il potere giudiziario non viene più delegato, ma attribuito in forma ordinaria vicaria agli organi della magistratura vaticana, che lo esercitano in nome del Sommo Pontefice (art. 15).

Si badi bene, con questa novità normativa non si è andati verso l’introduzione nello S.C.V. di forme di separazione di poteri, ma piuttosto verso una diversa distribuzione delle funzioni, la quale è più coerente con la dottrina della potestà di governo alla luce dei principi del Concilio Ecumenico Vaticano II e del Codex vigente.

La potestà ordinaria vicaria è prevista proprio per esercitare funzioni in nome di un altro ufficio costituzionale ed è esercitata in nome di colui che possiede la potestà ordinaria propria. L’utilizzo di uffici vicari non comporta una diminuzione della potestà dell’organo costituzionale al quale compete la possibilità di avocare a sé, in base al principio della gerarchia, per determinate materie, la competenza attribuita agli uffici vicari. Si tratta di una distribuzione di funzioni che trova il suo principio informatore nella necessità di permettere agli organi costituzionali una maggiore concentrazione sulle attività pastorali.

È chiaro che nello Stato della Città del Vaticano, per quanto coesistano i caratteri propri ispirati alla teoria generale dello Stato, nei singoli elementi costitutivi sono presenti quelle peculiarità insite nella natura strumentale di questo territorio. 

LE FONTI DEL DIRITTO

Assieme alla legge fondamentale n. I, che stabili l’assetto costituzionale del nuovo Stato e ad altre quattro leggi regolatrici di aspetti particolari, che in quel momento erano di particolare urgenza, il 7 giugno 1929 Pio IX promulgò motu proprio  una legge n. Il sulle fonti del diritto, i cui artt. 1 e 3 statuivano un sistema di fonti giuridiche integranti l’ordinamento vaticano, composto, anzitutto, dalle norme canoniche, poi dalle leggi emanate dall’autorità vaticana e infine dalle leggi italiane, richiamate in via suppletiva e con certi limiti, qualora non esistessero in materia specifiche norme canoniche o vaticane.

L’art. 1 della suddetta legge stabilì come «fonti principali di diritto oggettivo» nello Stato della Città del Vaticano «il Codex iuris canonici e le Costituzioni Apostoliche», nonché «le leggi emanate per la Città del Vaticano dal Sommo Pontefice o da altra autorità da lui delegata, nonché i regolamenti legittimamente emanati dall’autorità competente». 

Tale assetto normativo è cambiato quando, nell’ottobre 2008, il Sommo Pontefice Benedetto XVI emanò una nuova legge, la n. LXXI, sulle fonti del diritto che introdusse una significativa riforma. 

Diveramente da quanto previsto nella Legge del ’29 nella quale si diceva, come abbiamo visto, che “Sono fonti principali del diritto oggettivo nello Stato della Città del Vaticano: a) il Codex iuris canonici e le Costituzioni Apostoliche […]” (art. 1); in quella del 2008 si afferma invece, al primo comma dell’art. 1, che “L’ordinamento giuridico vaticano riconosce nell’ordinamento canonico la prima fonte normativa e il primo criterio di riferimento interpretativo”. Dunque, il diritto canonico non è più una tra le fonti principali del diritto vaticano, ma addirittura la prima; non solo, ma mentre nel 1929 si faceva riferimento solo al codice di diritto canonico del 1917 e alle Costituzioni Apostoliche, la legge vigente fa invece riferimento a tutto il diritto canonico: a quello contenuto nelle due codificazioni, nonché alla legislazione speciale. 

Il secondo comma della nuova legge n. LXXI, rispetto a quello precedente del 1929, riflette un consolidamento del sistema di produzione normativa ove il potere legislativo dello Stato, pur risiedendo nel Sommo Pontefice, è esercitato stabilmente dalla Commissione cardinalizia e può essere talvolta affidato specificamente dal Pontefice ad altra autorità. Queste novità introdotte dal Sommo Pontefice Benedetto XVI mostrano una significativa evoluzione del sistema normativo subita negli anni per raggiungere una più equilibrata integrazione delle fonti che la legge richiama. Il legislatore del 1929 faceva riferimento alle principali norme positive della Chiesa – il Codex del 1917 e le Costituzioni Apostoliche -oggi la nuova legge si richiama al sistema giuridico in quanto tale: non solo alle sue principali leggi, ma all’intero ordinamento canonico, che viene inoltre qualificato come prima fonte normativa dello Stato, di rango superiore, dunque, rispetto alle leggi civili vaticane che sono (“soltanto”) fonti principali. 

Inoltre, la nuova legge del 2008 aggiunge un’indicazione ancor più rilevante nel segnalare che è l’ordinamento giuridico della Chiesa il “primo criterio di riferimento interpretativo” da seguire nel lavoro ermeneutico, che esige il sistema di fonti adottato dall’ordinamento vaticano: una precisazione che era del tutto assente nella legge n. Il del 1929.

IL PONTEFICE, SOVRANO E PASTORE

Il Sommo Pontefice non è solo il sovrano dello Stato ma è anche la massima autorità della Chiesa Cattolica. Nella medesima persona sono riunite prerogative e attribuzioni di natura diversa ma strettamente connesse tra loro. È bene rammentare che in ambito ecclesiale il Romano Pontefice esercita, sull’intera cattolicità, un insieme di funzioni complesse che sono essenzialmente di natura pastorale e spirituale, mentre, in qualità di sovrano dello Stato della Città del Vaticano, riveste un ruolo di natura temporale benché questo assuma qualche riflesso spirituale in ragione del suo carattere strumentale.

Ora, come vi è distinzione tra Santa Sede e S.C.V. tale distinguo va fatto anche con l’ordinamento: quello canonico e quello vaticano, nonostante, come abbiamo visto, siano strettamente connessi tra loro. Simili modo si distingue tra esercizio della potestà primaziale sulla Chiesa universale ed esercizio del potere temporale sullo Stato della Città del Vaticano, sorto in forza del Trattato del Laterano al fine di “assicurare alla Santa Sede l’assoluta e visibile indipendenza” e “garentirLe una sovranità indiscutibile pur nel campo internazionale”.

IL PRINCIPIO PRIMA SEDES A NEMINE IUDICATUR

Nell’ordinamento canonico, la potestà suprema del Romano Pontefice sulla Chiesa, per volontà divina e in virtù dell’ufficio petrino, si qualifica come ordinaria, suprema, piena, immediata e universale a norma del can. 331 CJC. Trattandosi di potestà suprema questa non può essere subordinata ad alcuna potestà umana, per questo motivo non è possibile impugnare una sua sentenza o ricorrere ad altra autorità (Can. 333 § 3 CJC). Lo abbiamo visto anche nel famoso decreto sul caso Bose. Inoltre, il Pontefice, in quanto giudice supremo, non può essere giudicato da alcuna autorità secondo il principio Prima Sedes a nemine iudicatur (can. 1404). Questo principio è strettamente connesso con l’affermazione del primato di giurisdizione e fa parte integrante dell’ufficio primaziale. L’ufficio del Sommo Pontefice e il suo carattere primaziale su tutta la Chiesa è un’istituzione di diritto divino, così come di diritto divino sono le sue prerogative e funzioni anche se vengono esercitate secondo leggi e criteri umani.

Le funzioni giuridiche connesse all’ufficio primaziale indicate nel can. 331 c.j.c. seppure concentrate nella stessa persona stabiliscono tre diversi ambiti di competenza che riguardano la funzione pastorale veramente episcopale di governo su tutta la Chiesa, quella di pastore proprio della diocesi romana, quella di promuovere l’unità del Collegio episcopale e insieme di determinare i modi dell’azione collegiale in concilio o per mezzo di atto extra conciliare”. 

IL MEDESIMO PRINCIPIO NELL’ORDINAMENTO VATICANO

Inoltre, il Sommo Pontefice è, in una prospettiva completamente differente perché di natura temporale, Capo Sovrano dello Stato della Città del Vaticano.

È quindi ovvio, come abbiamo visto, che il principio Prima sedes a nemine iudicatur dispieghi la sua valenza nell’ordinamento canonico in quanto uno dei capisaldi della dottrina del primato sul quale poggia la costituzione gerarchica della Chiesa. Diversamente, benché il Pontefice, quale Capo della Chiesa cattolica, goda ancor’oggi di autorevolezza morale nella comunità internazionale e la Santa Sede goda di soggettività giuridica internazionale, certamente non ricopre quella posizione di primato sulle sovranità temporali, che in virtù della propria indiscussa e riconosciuta autorità spirituale, godeva all’epoca della cristianità medioevale. 

Lo stesso Pontefice ha posto le basi per far si che l’attività all’interno dello Stato fosse “supervisionata”, “giudicata”, “indirizzata”, da altre autorità. Pensiamo ad esempio alla adesione alla Convenzione sui diritti del fanciullo che la Santa Sede ha firmato. A seguito di tale scelta si è dato modo al Comitato delle Nazioni Unite di formulare pareri ed inviti alla Santa Sede che necessariamente “giudicavano” l’operato. Molte volte non sono mancati anche giudizi carichi di ideologia da parte di questo organo. Altro esempio è la questione finanziaria. Con la Convenzione monetaria lo Stato della Città del Vaticano ha scelto di adottare l’euro e di conseguenza ha accettato tutta una serie di clausole che permettono alla Commissione Europea di vagliare l’operato dello stato in questa materia. Pertanto, sono molti gli ambiti in cui si è, de facto, rinunciato a tale principio di supremazia, anche perchè nel panorama internazionale sarebbe rimasto isolato se non avesse acconsentito a tali “compromessi”.

IL PONTEFICE SOVRANO “ASSOLUTO”

Non si può poi prescindere dal carattere speciale dello Stato della Città del Vaticano che deriva dalla sua “unione reale” con la Santa Sede e con la comunione dell’organo principale di governo dei due enti: il Romano Pontefice. Questo significa che la suprema autorità della Chiesa cattolica, venga automaticamente investita al momento della sua elezione anche del titolo di sovrano dello Stato della Città del Vaticano. Nell’ordinamento vaticano, in forza dell’art. 1 della legge fondamentale, il Pontefice assume la pienezza dei tre poteri: legislativo, esecutivo e giudiziario. Tale potere, che generalmente viene qualificato come assoluto, non è, tuttavia, illimitato, ma trova dei limiti posti dal diritto divino. Non bisogna dimenticare che la potestas del Pontefice deve essere necessariamente esercitata nell’interesse supremo della Chiesa.

La dottrina del primato può essere adeguatamente compresa solo se posta strettamente in relazione al principio della comunione del Papa con il popolo di Dio e al principio della necessitas Ecclesiae (can. 333, § 2 CJC) in quanto il Papa deve espletare il suo potere supremo in funzione di ciò che esige, nel differente contesto storico, l’utilità della Chiesa e dei fedeli. Pertanto, la potestà del Pontefice non è illimitata ma circoscritta entro i limiti posti dal diritto divino, naturale e rivelato, e dalle necessità della Chiesa che, nelle varie circostanze storiche, determinano il modo di agire del ministero petrino. Anche Federico Cammeo, illustre giurista che partecipò ai lavori di redazione dei testi che portarono alla nascita dello Stato della Città del Vaticano, ritiene che la non illimitatezza di tale potere vale a maggior ragione per il governo dello S.C.V.  

L’ordinamento vaticano è concepito in modo da assicurare – per quanto possibile ed entro certi limiti – la tutela dei diritti degli interessi legittimi dei sudditi, questo anche grazie alla legge fondamentale del 2000. Difatti in base alle disposizioni del 1929 (cfr. artt. 15-16) all’autorità giudiziaria era riconosciuta la competenza a giudicare della legittimità o illegittimità di un atto amministrativo ogni qualvolta si trattasse della lesione di un diritto soggettivo da parte di un atto, nonché dell’eventuale, conseguente risarcimento del danno e tuttavia con il limite dato dal fatto che, a norma dell’art. 15, nell’ordinamento vaticano non era consentito all’autorità giudiziaria di pronunciare l’annullamento di atti amministrativi. Ora il quadro è mutato sotto diversi profili. Innanzitutto, perché l’art. 17 della nuova Legge fondamentale dispone che chiunque può adire l’autorità giudiziaria se ritiene leso non solo un proprio diritto, ma anche un proprio interesse legittimo da parte di un atto amministrativo. Diversamente, la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria nel caso di lesione di un interesse legittimo non era previsto nella Legge del ‘29 (art. 15) ma era prevista solo una possibilità di reclamo al Sommo Pontefice per il tramite del Consigliere generale dello Stato (art. 16).  

CONCLUSIONI

In conclusione, con l’adesione ai trattati e alle convenzioni internazionali ogni Stato deve necessariamente autolimitarsi nella propria sfera d’azione e ciò è avvenuto anche per lo Stato della Città del Vaticano sia con la legislazione in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, sia con la legislazione penale del 2013. Il Pontefice, quale sovrano dello S.C.V. esercita i suoi poteri supremi all’interno dello Stato nella duplice veste di sovrano spirituale e di monarca temporale. Quale Capo di Stato ed entro certi limiti il Romano Pontefice può autolimitarsi ed è quello che ha fatto in ragione di una più intensa cooperazione internazionale ed un più efficace perseguimento del bene comune. 

Ovviamente il Pontefice può autolimitarsi in quanto Capo di Stato e con riferimento a problematiche di natura temporale e senza l’influsso di coercizioni esterne; diversa cosa sarebbe invece l’autolimitazione del Pontefice quale suprema autorità della Chiesa. Ci si può anche chiedere entro quali limiti possa il Pontefice, quale sovrano temporale, autolimitarsi. Si potrebbe sostenere che tali limiti si possano rinvenire nelle finalità proprie di questa entità statuale, di cui conosciamo la funzione strumentale. Per tutti questi motivi non si può parlare del principio prima sedes a nemine iudicatur in riferimento al Pontefice nell’ordinamento vaticano ma solo canonistico.